一、引言
近年来，旅客在机场或飞机上闹事的案例屡见报端。2014年12月11日，在从泰国曼谷飞往南京的FD9101航班上，两名中国游客与机组人员产生冲突，造成航班中途返航，此事件引起了社会公众的普遍愤慨。事后，国家旅游局介入调查，并最终将两位肇事旅客不文明行为纳入《全国游客旅游不文明记录》。民航局也在随后表态，将研究对航班上不文明“任性”的旅客的惩处措施，考虑将“任性”旅客纳入信用不良记录，其日后乘机将受到影响。
与以往不同，国家旅游局、民航局作为行政机关，研究对旅客乘机进行限制的措施在历史上还是首次发生。不可否认，行政机关建立旅客信用记录的做法得到了社会各界普遍认可，但也有少数人质疑此举的合法性。因此，笔者拟从行政法的角度，对民航主管部门建立旅客信用记录的相关问题进行分析和探讨。
二、旅客信用记录的分类
在民航领域，旅客信用记录是旅客黑名单的官方称谓，其实质对某些旅客信用进行贬损，进而在乘机权利等方面进行限制的制度。建立旅客信用记录的主体，按照其性质可以大致分为四类，企业、行业协会、司法机关和行政机关。
企业建立的旅客信用记录是指航空公司不与某些旅客签订航空运输合同，拒绝为其提供运输服务的行为。航空公司建立旅客信用记录在国际民航领域已有广泛使用，春秋、厦航、中联航等国内航空公司的运输总条件中也有旅客信用记录的相关规定或类似内容。笔者认为，在民事领域，法无禁止即可为。航空公司以保证航空安全、维护自身和广大消费者权益为目的建立旅客信用记录，不违反合同法第289条的规定，属于强制缔约义务的例外。详情可参考笔者撰写的另一篇文章《论旅客黑名单的法律适用》，在此不予赘述。
行业协会建立旅客信用记录，就性质而言与企业建立类似。中国航空运输协会是以民用航空公司为主体，由企、事业法人和社团法人自愿参加结成的社团法人。中国航空运输协会可以在广泛征求航空公司意见的基础上，起草民航行业旅客信用记录的设立和实施相关方案。该方案经大多数会员航空公司表决通过后，会员航空公司可以根据自身情况自愿承诺按照实施方案执行，其一旦承诺便产生法律效力。航协建立旅客信用记录是各航空公司集体意思的体现，便于航空公司之间信息共享，但其性质仍然是民事行为，受民事法律的约束。
司法机关建立旅客信用记录相对比较成熟。为促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，推进社会信用体系建设，最高人民法院于2010年、2013年分别制定出台了《关于限制被执行人高消费的若干规定》、《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，对失信被执行人，即“老赖”进行消费等方面的限制。为进一步落实限制失信被执行人高消费等行为的惩戒措施，自2014年7月1日起，凡被纳入最高人民法院失信被执行人名单库的失信被执行人，将无法购买机票乘机。该制度仅实行1个月，民航行业累计有效拦截10万人次，识别和拦截成功率为100%，有效实现了对失信被执行人高消费的限制。
行政机关建立旅客信用记录，是指民航主管部门或其他国家行政机关依据相关职权或者法律授权，通过建立不良行为记录等方式，对“任性”旅客乘机权利进行限制或者不良信用揭示的一种管理行为。目前，我国民航相关法律、法规、规章中暂无旅客信用记录的相关规定。
三、民航主管部门建立旅客信用记录的必要性
（一）是构建社会诚信体系的基本要求
2007年国务院出台了《关于社会信用体系建设的若干意见》，要求加快推进我国社会信用体系建设，进一步完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会。行业信用建设是社会信用体系建设的重要组成部分，对于促进企业和个人自律，形成有效的市场约束，具有重要作用。民航主管部门建立旅客信用记录制度恰恰能够起到贬损“任性”旅客信用的作用，对构建民航行业信用体系，打击失信行为，维护航空运行秩序，保护广大旅客合法权益具有现实意义。
（二）是提升旅客出行文明素质的主要方式
2014年中央文明办召开部际联席会，要求共同做好提升中国公民出境旅游文明素质工作。民航是出境旅游的最主要交通方式，民航主管部门在提升旅客出境旅游文明素质工作方面具有不可推卸的责任。提升旅客出行文明素质，一方面要加大宣传力度，普及航空运输常识，提倡文明乘机，合法维权。另一方面也要加大对旅客闹事行为的曝光力度，对旅客本人和社会公众起到震慑教育作用，提高旅客的文明出行意识。因此在我国努力提升旅客出行文明素质的大背景下，民航主管部门应当积极响应党中央的号召，尽快建立民航行业旅客信用记录制度。
（三）是维护航空运输安全和秩序的重要手段
旅客信用记录所针对的对象是危害社会公共利益、行业利益、企业利益的违法、违规行为。虽然我国《刑法》、《民用航空法》、《治安管理处罚法》、《民用航空安全保卫条例》等法律法规都有明确规定，禁止旅客扰乱机场秩序、强占航空器等行为，并设立了追究行政责任甚至刑事责任的条款。但由于机场公安执法不严，旅客闹事现象仍有愈演愈烈之势。同时我们必须注意到，现行法律、法规的规定都是事中事后的监管，具有一定的滞后性，无法对潜在威胁进行预防。民航主管部门通过建立旅客信用记录制度，对有不良行为记录的旅客乘机进行限制，实现关口前移，是规范航空运输秩序，确保航空安全的重要手段。
（四）是提高行业公信力的需要
目前国内少数航空公司已尝试建立旅客信用记录，如春秋、厦航等。但很多消费者以及消费者权益保护组织认为航空公司设立旅客信用记录是霸王条款，有乱用权利之嫌。考虑到航空公司建立旅客信用记录存在公信度、社会认可度较低等问题，国内航空公司一般不敢轻易使用。相比航空公司或者行业协会，民航行政机关作为行业主管部门，在社会生产生活中具有较高的权威性和公信力，其通过运用行政手段建立旅客信用记录更容易得到社会的理解和尊重。同时，某个航空公司建立信用记录只对该旅客乘坐本航空公司进行限制，在竞争激烈的航空运输市场，对“任性”旅客的约束十分有限，而民航主管部门一旦将某位旅客纳入信用记录，所有航空公司都可知晓，无疑在限制程度上更加具有威慑力。
基于以上考虑，民航主管部门在现阶段应当主动作为，建立民航行业旅客信用记录制度，对于规范航空运输秩序，规制“任性”旅客非法行为是非常必要的。
四、民航主管部门建立旅客信用记录的法律性质
民航主管部门建立民航行业旅客信用记录需要实现三个目的，一是对“任性”旅客信用贬损，二是对乘机权利进行限制，三是对“任性”旅客和广大公众进行威慑教育。其中信用贬损是初步目的，最终目的是通过某种行政手段达到对旅客乘坐航班进行限制并引导教育公众。因此，民航主管部门建立旅客信用记录后，根据运用手段不同可以采取三种方式：
（一）直接对旅客乘机进行限制
第一种方式是民航主管部门将有不良信用记录的旅客信息与民航旅客定座系统进行对接，直接对“任性”旅客以后乘机权利进行限制。这种方式的法律性质是行政处罚。
所谓行政处罚，是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规但尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。行政处罚最重要的特征的是制裁性或惩戒性。民航主管部门建立旅客信用记录，如果直接对旅客乘机权利进行限制，则带有明显的惩戒性，应当属于行政处罚之一种。我国《行政处罚法》规定了七种行政处罚，分别是警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。前六种处罚以列举方式明确，第七种处罚是兜底条款，没有明确描述具体处罚形式。从旅客信用记录的特征来看，不属于前六种行政处罚的任何一种，只能归类为第七种行政处罚，即法律、行政法规规定的其他行政处罚。这里需要特别注意的是，按照行政处罚法的规定，此类行政处罚只能由法律或行政法规进行设定。
（二）建议航空公司对信用记录中的旅客进行限制
第二种方式是民航主管部门建立旅客信用记录后，并不直接对旅客乘机权利进行限制，而是将旅客信息记录告知航空公司，并鼓励或建议航空公司根据该信息拒载“任性”旅客。这种行政手段在法律性质上属于行政指导。
所谓行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行为。行政指导的典型特征是非强制性，即对行政相对人无法律拘束力。同时，按照《最高人民法院关于执行<中国人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院的受案范围。
（三）由航空公司自行决定
第三种方式是民航主管部门建立旅客信用记录并将“任性”旅客信息告知所有航空公司，但不做出意思表示，由航空公司自行决定是否对信用记录中的旅客采取限制措施或采取何种限制措施。这种做法在法律性质上属于行政事实行为。
所谓行政事实行为是指行政主体依据行政职权而实施的，不以产生、变更或消灭行政法律关系为目的的行为。行政事实行为相对于行政法律行为而言，最大特点是没有产生行政法律关系的意思表示。
五、旅客信用记录运用方式选择
按上文分析，民航主管部门可以采用三种方式运用旅客信用记录，由于每种方式法律性质的差异，其法律后果和实施效果也不尽相同，具体采用何种方式最为妥当是民航主管部门必须认真研究的问题。笔者认为应当考虑以下几项因素：
第一，时效性。目前“机闹”行为愈发严重，扰乱了航空运行秩序，威胁航空安全。2015年1月10日，少数旅客因为航班延误不满，为阻止飞机起飞，在发动机启动后，擅自将三个紧急出口门打开，导致飞机被迫中止滑行，已经严重危及航空安全。此外，随着旅客出境旅游越来越多，强占航空器、殴打工作人员等违法行为已经严重损坏国民形象。因此民航主管部门及旅游主管部门必须积极采取措施，尽快建立旅客信用记录制度，遏制旅客不断闹事的被动局面。
第二，合法性。在民事领域，“法无禁止即可为”；而在行政领域，“法无授权不可为”。依法行政是行政机关必须遵守的根本准则，即行政权力的设立、行使、运用必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触。因此民航主管部门建立、运用旅客信用记录不能违反法律相关规定。
第三，合理性。合理性是合法性的补充，也是对行政机关自由裁量权的限制。一项制度要被有效遵守，必须要为广大公众理解和接受。对于行政机关而言，就是其行政活动内容要客观、适度、符合理性。
综合考虑上述因素，笔者认为民航主管部门应当根据缓急形势，先后采取阶段性措施和长期性措施两步走的方式。
（一）阶段性措施
阶段性措施，一般是为满足应急需求或基于特殊现状采取的具有临时性质的措施。在旅客信用记录的三种运用方式中，后两种是可采取的阶段性措施。即民航主管部门建立旅客信用记录，通过行政指导方式鼓励或建议航空公司对信用记录中的旅客乘机进行限制；或者不作意思表示由航空公司自行选择是否使用以及如何使用旅客信用记录的方式。
这两种措施并不由民航主管部门使用行政权力直接对“任性”旅客乘机进行限制，而是通过柔和的行政手段让航空公司主动自发地对“任性”旅客进行限制，从而达到行政目的。在目前之所以不能选择直接约束旅客的做法，主要基于合法性和时效性的考虑。民航主管部门直接对旅客乘机进行限制，虽然在效果上更明显，但属于行政处罚的范畴。按照行政处罚法的规定，只有法律、行政法规才可以设置此类处罚。而目前我国民航法律、行政法规在此方面仍是空白，制定新法或修订现有法律法规又需要很长时间，无法满足时效性的要求。因此民航主管部门在没有法律依据的情况下，是不能通过行政权力冒然对旅客乘机权利进行限制的，否则就是非法行政。
相对于行政处罚，行政指导或事实行为就没有这样的麻烦，因为行政指导和事实行为不需要法律、行政法规的明确规定，民航主管部门在职权范围内以部门规章或规范性文件形式就可以设置，便捷快速。虽然行政指导或事实行为不具有强制性或没有做出具体意思表示，但如果在出台旅客信用记录之前与航空公司做好沟通，航空公司主动适用民航主管部门建立的旅客信用记录，同样可以产生限制“任性”旅客乘机的效果。
笔者尤其推荐运用行政指导方式运用旅客信用记录。行政指导有明确的意思表示和行动倾向，给航空公司、旅客以及社会媒体指引了方向，同时由于行政指导的不可诉性，民航主管部门也不用担心行政诉讼的风险。
（二）长期性措施
上文中的阶段性措施是出于合法性、时效性的考虑而采取的临时性做法。其实际上是由行政机关建立旅客信用记录，而由航空公司具体实施，并对“任性”旅客进行限制。因此在阶段性措施的实施中，行政机关只是进行指导、提出建议或不做意思表示，没有强制性要求，具体实施也是通过航空公司主动自愿来完成的。而长期性措施应当是民航主管部门通过立法手段，在法律、法规的明确规定下，保证旅客信用记录强制实施的制度。民航主管部门建立长期性措施，可以通过修订《民用航空法》或《民用航空安全保卫条例》，在其中加入旅客信用记录的相关条款，直接限制“任性”旅客乘机。
需要指出的是，长期性措施虽然更符合行政本意，威慑力也更强，但修订法律法规并非一朝一夕之功，很难在短期内完成。同时旅客信用记录毕竟在我国还是新鲜事物，要被广大社会公众认可和接受需要时间。因此，民航主管部门不可操之过急，应当在阶段性措施实施一段时间后，得到社会普遍理解和认可或已形成行业惯例后，再通过修订法律法规明确旅客信用记录制度方为上策。
六、旅客信用记录的设置规则
如前文分析，为加强航空运输秩序管理，民航主管部门建立旅客信用记录制度已势在必行，但旅客信用记录在实施中也有可能会侵犯旅客的名誉权、知情权等权利。在依法治国、依法行政的背景下，民航主管部门应当谨慎为之。
（一）应以“严进”为原则
民航主管部门建立旅客信用记录的准入条件应当界定清晰明确，不能随意扩大旅客信用记录的范围。相对于航空公司，民航主管部门设立旅客信用记录的进入条件应当更加严格。因为航空公司建立旅客信用记录属于民法规制范畴，自由度较大，其进入条件可以放松一些。而民航主管部门建立旅客信用记录是民航行业的普遍性记录，准入条件自然应比航空公司严格。特别是目前旅客与航空公司之间纠纷较多，旅客在机场现场维权也时有发生，不能因为旅客与航空公司或机场员工有些争执就一并列入信用记录，只有旅客的非法行为达到一定的严重程度才可以。
笔者认为，可以考虑以下几个方面：一是违反国家刑法被追究刑事责任，或虽未追究刑事责任但被刑事立案的闹事旅客。二是违反《治安管理处罚法》、《民用航空安全保卫条例》，被公安机关处以警告以上处罚的旅客。三是公安机关未依法进行处罚，但其行为已严重危害航空运输秩序和安全，社会影响恶劣的。以上三类旅客由于其行为已违法违规，严重影响航空运行秩序，威胁航空安全，应当被列入不良信用记录。
（二）应明示旅客信用记录的设置条件
公开是行政机关制定规则、实施具体行政行为的基本准则。民航主管部门应当将旅客信用记录的设置条件对社会公布，告知哪些行为会被列入信用记录。让旅客了解在机场或飞机上哪些行为是禁止做的，进入不良信用记录的后果是什么，从而引导旅客文明出行，合法维权。
（三）应设定进入信用记录的期限或撤销条件
民航主管部门建立旅客信用记录制度不仅仅是为了限制“任性”旅客乘机，更重要的是对旅客本人及社会公众起到震慑、教育的作用。旅客一时的鲁莽行为不应是无限期的惩罚，因此民航主管部门在建立旅客信用记录制度时，也应根据机闹行为的严重性设置不同期限或撤销程序，在达到期限或旅客积极采取补救措施并保证不再出现类似行为，应当从信用记录中撤销。
（四）应注重保护旅客隐私
旅客的违法行为当然可以向社会公开，但旅客的个人信息属于隐私的范畴应当予以保护。按照国务院《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”旅客信用记录中涉及的当事人姓名、身份证号、联系方式等信息只与部分相关利益人如航空公司等关系密切，而与社会公众无关，因此民航主管部门建立的旅客信用记录，只能在行业内部以特殊形式公开，不得供公众查阅或向社会普遍公开。
总之，在机闹行为不断升级的情况下，民航主管部门应当顺应新时期构建社会诚信体系要求，深入研究、及时出手，主动建立旅客信用记录制度，保证航空安全和空防安全，维护航空运行秩序，保护广大消费者合法权益。
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